【产业发展】南海“三旧”改造的十年探索

    南海“三旧”改造的十年探索

行驶在宽敞的海八西路上，道路两旁原有的华南汽车城正在进行一场变革：旧有的建筑部分已被拆除，目前正进入项目整合用地及洽谈投资意向阶段，“桂城爱车小镇”正在此加速崛起。

按照计划，桂城爱车小镇将建设成以汽车销售及售后服务、汽车文化旅游、餐饮娱乐、酒店服务等为一体的大型综合性汽车文化产业小镇。在日前举行的南海城市更新工作大会暨2018年度项目投资推介会上，该项目作为南海区新一轮城市更新十大示范片区项目参与推介。

这是南海“三旧”改造推动城市更新、产业升级的缩影。作为广东省“三旧”改造最早的试点地区之一，南海自2007年开启“三旧”改造探索，陆续出台了60余份相关政策文件（含已废止），构建起相对完备的政策体系，促进了城市空间结构优化、产业结构转型升级与土地节约集约利用。

现状

累计拉动1481亿元投资 城市焕新颜产业发展提速

在狮山罗村务庄新光源基地二期（荣星松岗地块），原本老旧的陶瓷厂经过改造，摇身一变为崭新的高规格产业园区。“经过‘三旧’改造，该地块产生的集体经济收益由每年4.5元/平方米，提升至52.5元/平方米，整整翻了10倍。这在过去是难以想象的。”务庄社区党委委员何炳祥笑着说。

该地块开发商佛山市宏锋投资有限公司物业公司亦是“三旧”改造政策的受益者。“完成项目后，我们根据相关政策，先后向政府申请了五六百万元的扶持奖励资金。”佛山市宏锋投资有限公司物业公司经理麦浩炽说。

目前，首家进驻基地的佛山市沃顿装备技术股份有限公司已完成上市，成为一家拥有自动喷涂工业机器人技术自主知识产权的国家高新技术企业。包括沃顿装备技术公司在内，该基地目前共引入企业15家，场地出租率达到80%，主要以高新技术产业的制造业为主，由物业公司统一管理。

借力“三旧”改造实现快速发展，狮山罗村务庄新光源基地二期（荣星松岗地块）并非个案。数据显示，截至2017年12月，南海区共纳入省“三旧”改造地块标图建库面积约30.36万亩。目前，全区共认定“三旧”改造项目约17.08万亩，已实施改造和正在实施的项目750个共5.1万亩，占认定项目总面积的30%。

在南海区国土城建和水务局（国土）副局长周炎坤看来，“三旧”改造带来最直观的感受是促进了城市面貌改变，并随之推动了土地集约利用。“如金融高新区c区、广佛智城经连片改造，昔日‘脏乱差’的旧厂房崛起高端商务办公、商住社区，城市发展环境得到很大的提升。”周炎坤说。

另一方面，“三旧”改造也吸引了大量社会资本的投入，促进了经济的快速发展。数据显示，2008年至2017年间，南海区通过“三旧”改造累积拉动了约1481亿元的投资，通过与同期全区固定资产投资对比分析可知，“三旧”改造资金投入占全区固定资产投资的比例约为21%，带动建筑、建材、冶金、轻工、化工、机械、能源等10多个行业、40多个相关产业的发展。

“三旧”改造还促进了南海产业的快速发展。周炎坤说，“工改工”是南海“三旧”改造的方式之一，比如里水新材料产业社区、丹灶大金智地，均以产业为导向进行改造，淘汰一批产能低、“脏乱差”的小作坊，改造为以政府为主导、新兴产业为主体的高端产业社区。

完备的政策体系是“三旧”改造的助推器。自2007年起，南海陆续出台了60多份相关政策文件（含已废止），涉及“三旧”改造项目认定管理、完善历史用地手续、土地前期整理、土地增值收益分配补偿、项目改造风险评估、产业引导扶持、政府资金扶持等多方面内容，构建起南海特色的“三旧”改造政策体系。

困境

“工改工”难度较大 需调动市场主动性参与改造

在推进“三旧”改造过程中，南海已逐步摸索出可复制、可推广的改造经验。以村级工业园改造为例，作为“三旧”改造的重点，目前已形成了5种较为成熟的改造方式，包括区或镇公有资产出资改造的方式，如桂城天富科技城、狮山镇兴贤黄牛牯工业提升改造项目。镇、村联合改造方式，如九江镇上东工业区。由村集体与运营企业合作方式，例如桂城扇面工业区。村集体自主改造方式，例如大沥镇沥北湖马工业区。企业自主开发改造方式，例如丹灶镇食品生产园区等。

早在2010年，南海首次提出《南海城市更新行动计划》，明确重点推进城市更新十大示范项目建设，涉及土地面积约49273亩。推进至今，已成功打造出千灯湖产业总部经济区、广佛国际商贸城中心区、听音湖片区等一批优质连片改造示范项目。2017年，围绕“全球创客新都市”核心区建设，南海区以城市更新项目和村级工业园改造提升项目为基础，谋划了新一轮城市更新十大示范片区。

尽管已形成一定的改造经验，南海“三旧”改造仍面临一定的困境。周炎坤认为，一是目前南海推进“三旧”改造过程中，工改商住、商服的比例约占六成，比重偏大。二是基于对土地发展良好的预期，政府推动“三旧”改造的成本也随之提高。三是“工改工”的难度较大，由于前期投入成本大，回报周期长，开发商对此积极性相对较弱，多数“工改工”项目只能由政府参与推动。

“制造业是南海的发展之基，实体经济的发展离不开产业载体的支撑。”周炎坤说，过去南海区“三旧”改造存在房地产改造项目多，“工改工”项目少的改造比例失衡等问题，一定程度上削弱了南海制造业发展的优势。

随着产业的快速发展与城市更新需求的日益迫切，南海需加快突破“三旧”改造面临的体制机制不完善、队伍建设力度仍需加强的困境。在周炎坤看来，目前，南海“三旧”改造体量庞大，尽管区、镇两级已设立专门的“三旧”改造队伍，但队伍的人数及构成，与庞大的工作量仍不相匹配。

他举例说，目前广州已成立广州市城市更新局，深圳亦在国土规划委下成立二级局，命名为“城市更新局”。紧邻佛山的东莞，也在2017年底成立了城市更新局。“相比而言，南海仍需发力。”周炎坤透露，接下来，南海有望在此领域实现创新。

未来

探索“混合开发”方式 “好吃的肉和硬骨头都要啃”

事实上，针对“三旧”改造推动过程中遇到的难题，南海早已谋划解决方案。如，针对“工改工”难度较大的问题，南海已于今年1月出台《佛山市南海区产业发展保护区管理暂行办法》，划定24万亩产业发展保护区，通过保障产业用地空间的有效供给，坚持制造业强区战略，有序引导产业布局优化和转型升级。

2017年，南海发布全球创客新都市系列配套扶持政策，为项目落地搭建载体，营造发展空间。一年来，南海区相继出台系列新政策，包括产业发展保护区、“三旧”改造、“地券”、农村土地制度改革、村级工业园综合整治、人才扶持、特色小镇、租赁住房等方面。

2016年起，南海以村级工业园改造提升为主战场，加大村级工业园改造提升扶持力度、建立完善土地前期整理工作机制、规范土地增值收益分配补偿机制等，进一步释放政策红利，力促“三旧”改造向纵深推进。目前，南海区已先后出台20份关于村级工业园综合整治的政策。根据相关文件，对村级工业园改造提升项目，南海区、镇两级扶持奖励最高可达50万元/亩。

为进一步加大产业发展引导，南海将探索“混合开发”方式。“通俗地来说，就是几块地‘打包’发展，既要开发商住又要做好产业配套，好吃的肉和硬骨头都要啃。”周炎坤说，换言之，在土地用途层面，以前南海土地更多的是用作“工改商”，现在我们将以产业发展为主，并配一些“工改商”项目。

周炎坤说，在连片改造方面，南海将继续释放政策红利，通过“混合开发”的手段，允许“产业用地+住宅用地”“国有用地+集体用地”“出让+出租”三层面的混合，用“工改商”带来的回报去弥补“工改工”回报慢、周期长的问题，以此达到政府推动产业发展的意图，同时又能平衡经济账，保障权属人的利益，实现多方共赢。“‘混合开发’的方式若探索成功，未来将可复制推广。”

目前，南海已有部分项目计划通过混合开发方式进行改造，如桂城海八路的爱车小镇改造项目已经南海区政府同意实施，桂城平西的时尚小镇、大沥的创客小镇等项目均拟采用混合开发模式。

接下来，除了探索“地券”“房票”制度，南海还将强化公有资产引领，加快村级工业园改造提升，优化城市布局，助推经济、产业的快速发展。按照计划，南海拟在原有的33个村级工业园改造提升试点项目基础上，于2018年内启动一批改造提升示范项目，力争全年改造提升数量达50个。

在推进试点项目基础上，南海将加快推动“一镇一园”建设，按照各镇街自身产业特点与发展需求制定相关政策，提出打造7个以上的特色产业示范园区，每个面积100亩以上，通过节约集约用地，降低企业成本，促进村级工业园改造提升。

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